关于行使重大事项决定权的认识和思考

关于行使重大事项决定权的认识和思考

邯郸市人大常委会研究室主任  李岩

地方人大及其常委会的重大事项决定权，是宪法和法律赋予的重要职权，是人民代表大会制度的重要内容，是人民当家作主、依法管理国家事务的具体体现，推进和规范有效行使重大事项决定权，对于完善人民代表大会制度，落实依法治国方略，实现地方重大决策科学化、民主化、法治化具有重大意义。

党的十八届三中全会提出，要“健全人大讨论，决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”，中共中央办公厅印发了《关于健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，今年5月份，河北省委办公厅也制定印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施办法》。各级地方人大正在深入贯彻实施中办文件精神，在同级党委领导下，明确新思路、部署新举措，应该说人大讨论决定重大事项工作面临前所未有的机遇。

   一、什么是重大事项决定权

地方人大及其常委会的重大事项决定权，是指地方各级人大及其常委会，依照法律法规规定的权限和程序，对本行政区域内各方面工作的重大事项作出决议或决定，并依靠国家权力机关强制力，保证贯彻实施的一项重要职权。

   之所以明确提出重大事项决定权是地方各级人大及其常委会的重要职权，是我国国体政体性质决定的，一方面，从法理上，宪法明确规定，国家一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。宪法第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。” 地方组织法第四十四条第四款规定，县级以上的地方各级人大及其常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，这是法律明确规定的地方人大常委会行使重大事项决定权的条款。另一方面，基于宪法法律的规定，地方人大及其常委会行使决定权是代表人民，代表国家，是地方国家意志的体现，可见，行使重大事项决定权的主体是人大及其常委会，而不是行政和审判、检察机关，也不是政党和社会团体。这就是说，重大事项决定权是人大及其常委会特有的权力。因此，这就决定了地方人大及其常委会的决定权，是不可让渡、不可放弃的，必须认真行使。

   在重大事项决定权中，讨论与决定二者既有不可分割的联系，又有不可混淆的区别，也就是说，有些重大事项需要决定，有些只需要讨论，凡是人大决定的重大事项都需要讨论，但所有讨论的重大事项，不一定都作出决定，所讨论决定的事项必须是重而大的事项，要符合全局性、根本性、长远性等重大事项的特征。

“重大事项”是一个相对的、动态的概念。一方面，在一定的历史条件下，重大事项的根本性质和特征是确定的。重大事项是事关“全局性、长远性、根本性”的问题。另一方面，在经济社会发展的不同时期，重大事项又有着不同的表现形式，具体到某一事项是否属于重大事项，其判断标准又随着客观条件的变化而变化。

二、行使重大事项决定权存在的问题和不足

   党的十九大报告在新时代人大制度建设中明晰了立法权、监督权、决定权和任免权“四权”，强调不仅要“支持”，更重要的是“保证”。地方各级人大常委会对本行政区域内具有全局性、根本性、长远性的事项和事关群众切身利益、迫切需要解决的事项作出决议决定，是行使重大事项决定权的有效方式。但在工作实践中，重大事项决定权的行使，还存在着一些问题和薄弱环节，需要在以后的工作中予以改进。

（一）认识不够到位，行使不够主动。在过去较长的一段时间里，党政部门对人大行使重大事项决定权的法定性和不可替代性缺乏全面深刻认识，往往只把人大看成是监督机关，而不是权力机关，不习惯将一些依法属于人大讨论决定的重大事项，依照法定程序提交人大讨论决定，对行政区域内的重大事项不经人大审查批准就直接实施。对人大权力机关的性质和地位认识不足，长期以来形成的“党委决定、政府执行、人大监督”的模式，在人们的思想意识和行为习惯中根深蒂固，往往注重人大的立法权、监督权和人事任免权，而忽视了重大事项决定权。每遇大事多半采用党委政府联合决策，或党委决定政府执行的习惯做法，在一定程度上规避了人大的作为。就人大自身来说，也不免存在着担心因行使重大事项决定权而处理不好与党委、政府的关系，怕有“争权”“越位”之嫌，而弱化了行使重大事项的决定权。

（二）范围界定不够明确，可操作性不强。宪法规定，县级以上各级人民代表大会常务委员会讨论决定本行政区域内各方面的重大事项，地方组织法对宪法规定的“各方面”作出了明确的阐述，即讨论，决定本行政区域内的政治、经济、教育、文化、卫生、环境、资源保护、民政、民族等工作中的重大事项。但规定过于宽泛、原则，没有具体规定重大事项的范围、启动讨论的程序、决定约束力的大小、行使部门应当承担的法律责任等，在实践中不便于操作。从法理上，“重大事项”并不是一个明确的法律概念，其性质和特征都比较模糊。在语义上，“重大”也不是一个确切的表述，而是相对的、动态的的表述，重大事项因时间、地域的不同，具体的范围、标准也不尽相同，很难对其作出清晰的、公认的界定。另外，从法律规定和实践来看，人大讨论决定重大事项职权与政府行政权二者之间存在模糊交叉之处。如地方组织法规定，县级以上的地方各级人大及其常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；地方组织法又规定，县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族事务等行政工作。在同一领域，对同一事项，人大和政府都可以作出决定。尽管从法理上容易区分——人大的决定属于国家权力机关的决策权，政府的决定是执行性的，但在实际操作中，二者的范围和边界如何区分，也常常难以把握。

（三）工作机制不够健全，运作程序不够规范。现行的法律在行使重大事项决定权的规则程序上也没有明确的规定，比如重大事项议题的提出程序、重大事项议题的确定程序、重大事项的调研论证程序、重大事项决定后的落实程序、重大事项决定后的绩效评估程序等等，这些都没有形成一整套完善的运行程序和制度规范，没有形成权力运行的一个环形封闭的系统。在行使决定权的过程中，有一部分往往是由人大被动作出决议决定，只是履行程序而已。比如，过去有过的批准政府世行贷款的决定，还有基本上每年年末都对政府提交的财政预算调整作出批准决定等，也就是到人大走一下程序而已。此外，从人大自身工作上看，作出的有些决议、决定操作性还不强，程序性、号召性的内容多，实质性、可操作性的内容少，难以真正落到实处。对决定通过后执行情况的跟踪监督还不够，推动决定落实的措施还不够有力，很少综合运用刚性手段保障决议决定的贯彻执行。特别是对决议决定不能落实缺乏必要的问效机制和责任追究机制，决议决定没有充分发挥出指导实践、推动工作应该具有的实效和作用。

三、对有效行使重大事项决定权的一些思考

重大事项决定权，是人大重要而有份量的一项职权。当前，各级地方人大正在深入贯彻实施中办文件精神，省委办公厅也印发了实施意见，在同级党委领导下，明确新思路、部署新举措，把讨论、决定重大事项决定权做深做实。同时，由于讨论决定重大事项是一项政治性、政策性、实践性很强的工作，涉及到决策体制和运作机制，需要有一个在实际工作中逐步积累经验、积累能力、提升水平的过程。

（一）要始终坚持并紧紧依靠党的领导。做好讨论决定重大事项工作，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，核心是坚持党的领导，最重要的是各级党委为人大行使重大事项决定权提供坚强的领导保障。党委的重视和支持决定了重大事项决定权的推进程度。人大讨论决定重大事项，必须要依靠各级党委领导与支持，一方面要建立健全工作机制，明确党委、人大、政府的职责要求，构建党委集中统一领导、人大严格依法履职、政府切实执行并向人大报告的工作机制，推动讨论决定重大事项工作制度化规范化；另一方面，必须紧贴党委中心工作，善于行使重大事项决定权，充分发挥人大的职能优势，及时把党委决策部署转变为国家意志，通过国家政权机关实现党对国家和社会的领导，确保党委的各项决策部署落到实处。

（二）突出讨论决定重大事项的重点。制订人大讨论决定重大事项年度计划，是有效推进讨论决定重大事项工作的重要举措，这也是中央文件的明确要求。通过制订讨论决定重大事项的年度计划与清单，确保讨论决定重大事项工作常态化、规范化开展。具体应注意把握以下几条原则：一是合法性原则。即根据有关法律的规定来确定重大事项的范围。宪法、地方组织法和其他法律、法规有明确规定的，人大常委会应纳入讨论、决定范畴。对于法律有规定但不具体，或者法律没有规定的，必须按照法定的职责范围来选择和确定，不得与宪法和法律相抵触。二是全局性原则。确定的重大事项必须围绕中心工作，着眼于本行政区域内根本的、全局的、长远的问题。三是人民性原则。凡与人民群众切身利益息息相关，人民群众反映强烈、普遍关注、迫切要求解决的问题，应该重点加以关注。四是可行性原则。作出的决议、决定要符合本地实际，有利于解决经济社会发展中的突出问题，提出的目标和任务要切实可行，便于监督落实。

要建立党委、人大、政府协调机制。为正确处理好党委决策、人大决定、政府执行的关系，人大常委会应建立健全重大事项向同级党委请示报告制度，建立健全人大与“一府两院”联系沟通制度。如建立联席会议制度，即由党委办公室牵头召开人大常委会办公室、政府办公室参加的联席会议商定明确难以细化的重大事项内容和议题，从而建立起讨论决定重大事项常态化机制。

（三）注重规范讨论决定重大事项工作程序。讨论决定重大事项，必须建立一套完整的规则程序和运行机制，确保重大事项决定权的规范运行。一是明确重大事项的提出程序。要明确提出重大事项议事的主体，即人大常委会主任会议、“一府两院”、人大专门委员会、组成人员联名六个主体。要建立提出重大事项议案时间的确定机制，实行重大事项年度清单制度和临时提请相结合的办法。二是明确重大事项调研论证程序。提出议案后，常委会相关工作机构要组织相关人员对议案进行调研论证。按照法律规定交由主任会议初审，最后提交常委会表决，确保议案科学严谨和科学化民主化。三是明确重大事项的会商确定程序。经调研论证后，常委会应与提出议案的主体进行会商研究是否确定该议案。四是明确重大事项的请示报告程序。对讨论决定重大事项的意见、拟讨论的重大事项和讨论中的重要分歧意见，人大常委会党组应当及时向市委请示报告。五是明确重大事项的决策程序。一旦确定议题后，应依法作出相应的决议、决定。六是明确重大事项决定后的绩效评估程序。对于人大作出的重大事项决议、决定，“一府两院”必须贯彻执行。人大常委会要建立重大事项决定的追踪落实机制，建立对执行重大事项决定情况的绩效评估机制。

（四）务求讨论决定重大事项工作的实效。决议、决定一经形成，就具有法定约束力和强制性，必须不折不扣地督促推动、执行落实。为确保决议、决定的贯彻实施，应重点做好以下工作：一要强化督促检查。通过听取汇报、视察检查等形式，持续跟踪决议、决定的贯彻执行情况，及时发现决议、决定在落实过程中存在的问题，并提出解决问题的意见和要求。二要强化制约手段。对贯彻执行人大决议、决定不够到位的现象要敢于问责，必要时，运用约见、质询、特定问题调查等法律规定的刚性手段予以督促推动。三是强化宣传引导。讨论决定重大事项后，要及时向社会公布，让社会知晓相关决议、决定的背景、内容、所要解决的主要问题等，营造良好的舆论氛围和社会环境，促进决议、决定的贯彻落实，彰显地方国家权力机关重大事项决定的法律效力。